欧盟外国投资审查：新修订的审查条例将于2028年生效

欧盟通过了一部新的FDI审查条例（欧盟第2026/1386号条例）（以下简称“新条例”），将取代现行的欧盟第2019/452号条例（以下简称“2019年条例”）。2019年条例首次确立了各成员国与欧委会间的审查合作框架（相关内容可参见众达2019年4月发布的白皮书）。将于2028年1月17日生效的新条例创设了一套强制性的欧盟共同最低审查标准，同时也允许各成员国制定更为严格的国内规则。

对比2019年条例，新条例的一项关键修订在于其要求所有欧盟成员国都必须制定国内FDI审查机制。但在实践中，这项规定的影响其实较为有限，原因在于欧盟全部27个成员国均已制定实施审查制度，其中最晚行动的成员国塞浦路斯，也已于2026年4月推出该制度。

除此之外，更重要的一项修订在于，新条例引入了强制性最低审查范围。针对活跃于以下领域的投资目标做出的外国投资，相应成员国须进行事先审批：两用物项；国防相关产品；半导体、量子和人工智能技术；关键原材料；交通、能源和数字领域的关键基础设施；金融服务；以及选举基础设施。其中，若干领域类别的定义仍较为宽泛，可能需要欧盟委员会提供进一步的解释指引。同时，成员国亦可增加额外的需审查领域，扩充上述欧盟最低审查范围。

但是，强制性最低审查范围并不适用于下列特定类别的投资：(i) 无意影响投资目标的管理或控制权的被动财务投资（证券投资）；(ii) 未在上游所有权链条中引入新的非欧盟实体的纯内部重组；以及 (iii) 绿地投资。但成员国仍可在本国制度中，将上述除外投资类型纳入审查范围，这意味着，各国国内制度之间的差异可能依然存在。

新条例统一了各成员国对于间接投资的处理方式，明确规定通过位于欧盟境内的收购实体实施、但最终所有权人或控制人为非欧盟投资人的投资交易须纳入审查范围。但在大多数欧盟成员国中，间接投资已经被纳入审查范围。因此，这一变革主要是继欧盟法院在2023年做出Xella案判决（相关内容可参见众达2023年7月的法律评论）之后，填补欧盟层面的相应规则空白。

在审查方面，新条例通过一套协调一致的两阶段框架，实现了程序上的统一。各成员国国内的审查机制均必须在45个日历日内完成初步审查，确定是否需要进入第二阶段深入调查。第二阶段调查的时限由各成员国自行决定，这意味着总体审查期限仍会在不同法域间存在差异。此外，主管部门还将拥有主动介入权：对于可能影响安全或公共秩序的无需申报投资，主管部门可在投资完成后至少15个月至最长五年内主动介入审查。而需要申报但却未予申报或在完成后才申报的投资，主管部门可在投资完成后至少24个月内主动介入审查。这些延长的介入权行使期限为交易增添了一层不确定性，对此，外国投资者应将其纳入风险评估。

新条例还强化了2019年条例推出的成员国与欧盟委员会间的合作机制。例如，如果交易买方由非欧盟国家直接或间接控制，相关成员国需要向欧盟委员会及其他成员国通报此项交易。当某一成员国对投资目标启动深入调查时，如果该投资目标所参与的项目或计划涉及欧盟利益，或者在至少一个其他成员国内拥有子公司，该成员国也需要进行此类通报。不过，在实践中，已经有越来越多的跨境合作在现行框架下开展。新条例将会强化这一趋势。

对于并购交易而言，新条例产生的关键实际影响在于，欧盟FDI审查的范围正在扩大，协调性也在增强。尽管最终决策权仍归成员国所有，但修订后的审查框架将增强各国现行国内审查的联动性。尤其是由于第二阶段审查的期限仍不统一，且介入审查权的引入会增加低于申报标准的交易的不确定性，交易相关方还是应该在交易时间安排中留出具有实际意义的监管缓冲空间。

此外，交易相关方制定一项在整个欧盟境内协调统一的申报策略将变得更为重要。由于新条例仅规定了最低标准，各成员国在审查范围、申报标准和程序方面的差异仍将存在。因此，对于管辖触发条件较为宽泛的担忧可能依然存在。从某些方面而言，随着更多交易被纳入强制申报范围，这种担忧有可能进一步加剧。总体而言，对于涉及敏感领域、复杂所有权结构或者国家关联投资者的跨境交易，应预见到更长的前置准备实践和更为严格的审查。