欧盟合并指南修订版草案：重要演进，但并非革命性变革

欧委会对新的政治经济环境做出回应

欧委会《合并指南》草案问世之际，欧盟竞争政策正面临巨大的政治和经济压力。多年来，利益相关方一直主张，欧盟的合并控制制度过于停滞、过于以价格为中心，且对全球市场中的规模化需求的关注程度不足。在德拉吉（Draghi）欧洲竞争力报告发布之后，这些担忧进一步加剧。德拉吉报告强调了欧洲在结构性竞争力方面的差距，并呼吁建立一套更具发展导向且能够支持投资、创新和产业规模的政策框架。

这一更广泛的讨论构成了新指南草案出台的背景。除此之外，还有一些更为迫切的担忧推动了新指南草案的问世，包括欧洲生产率增长乏力、地缘政治碎片化、供应链存在漏洞、对外国技术和资本的依赖，以及支持“欧洲冠军企业”能够更好地与美国及亚洲竞争对手相抗衡的压力日渐增大。

与此同时，欧委会一直谨慎地将新指南草案定位为现代化演进，而非放松管制。欧委会执行副主席特雷莎·里贝拉（Teresa Ribera）强调，新指南草案的宗旨始终如一，即，保护竞争市场，防止市场力量的有害集中。

最主要的变化

最显而易见的结构性变化体现在形式上。欧委会提议将现行单独的横向及非横向指南替换为一套单一的综合性框架，以一份文件涵盖所有竞争损害理论。

新的指南文本还体现出大量的编纂整理工作。新指南草案的绝大部分内容是将现行的决策实践、判例法及内部分析习惯整合为一套更具条理且更易理解的框架文件。

然而，这项编纂工作同时起到了两个作用。

首先，内容得到简化。例如，有关封锁和协同的章节将过去非横向指南的大部分内容压缩改写为一套篇幅更加简短、内容更加简洁的框架，提高了可读性，但同时也有可能抹平了一些细微区分，令一些关键概念不如以前明确。

其次，范围得到扩展。新指南草案现将过去仅具有次要作用的若干项理论，提升到与应用更为广泛的单边效应和封锁效应理论同等的概念层级。其中最明显的便是“巩固市场支配地位”和“失去投资和扩张竞争”理论。

这种范围扩展意义重大。一旦被确立为标准损害理论，这些概念将变得更易援引，更难以作为特例予以驳回，也更有可能出现在信息提供要求、损害理论和救济方案的讨论中。

真正的新增内容

新指南草案在若干个章节中提出了真正的分析创新。

• 劳动力市场被纳入欧盟合并控制考虑范围

新指南草案中明确加入劳动力市场的相关内容是其最显著的创新之一。草案首次在欧盟合并指南中明确了一套用于分析相关交易是否会削弱劳动力市场竞争的结构性框架。

• 创新竞争被给予实质篇幅

相较于既有指南，新指南草案还给予了创新竞争更多的篇幅。与现行指南中零星稀少的内容相比，新的框架更为明确、更有条理、更具可操作性。

创新理论其实一直是欧盟合并控制制度的重要组成部分，但其适用方式却常常具有一定程度的主观性和模糊性。而现在的新指南草案为分析一项交易是否可能削弱创新竞争、降低研发积极性或改变产品开发轨道提供了一套更加清晰、更加连贯的框架。

此外，关于创新竞争的章节中还包括新指南草案中最值得注意的新增内容之一，即，为初创企业并购提供的附条件“创新保护伞”。原则上，这项理论认为，如果收购初创企业的交易能够带来目标公司无法独立实现的创新规模化、部署或商用，那么这项交易就可能具有促进竞争的效果。

这一点可能尤其对风投资金支持的和创新驱动的交易具有重要意义。但是，新指南草案给予的这层保护明确附带条件，而且特别是当收购方具有市场支配地位、对某个生态系统具有控制力或者有可能被指控为收购威胁自身的萌芽企业时，很可能会审慎适用这项保护机制。因此，这项创新保护机制的实际意义，与其说是取决于其能否被正式纳入合并指南，不如说是取决于欧委会在适用这项机制时会采取多严格的标准。

• 效率抗辩获得更充分的结构化处理

新指南草案对于效率抗辩的处理方式同样值得关注。至少从目前来看，相关章节提供了一套更加条理化的分析框架，并且还加入了《横向合作指南》（该指南阐述了欧委会如何评估分析竞争者之间达成的协议）中采用的相关方法。

这可能是一项颇具意义的进展。长期以来，欧委会一直是原则上承认效率抗辩，但在实践中，这一理论却始终存在严苛的适用标准和狭窄的适用范围，并且难以付诸实施。

这项修订是否意味着切实的转变，目前尚不明确。新指南草案在措辞上对效率抗辩采取了更加开放的态度，但相关举证责任似乎依然很重。在缺乏强有力的内部证据、扎实的论证和可信的合并特有性的情况下，我们建议相关方不要假设认为更加详尽的框架预示着对效率抗辩接受度的实质性提升。

• 非控制性少数持股

新指南草案为分析非控制性少数持股以及共同机构所有权是否可能造成竞争损害提出了一套结构性框架。这反映出欧委会已越来越多地关注竞争者之间的结构性联系，因此，金融投资者和机构投资者可能需要在交易规划的早期阶段了解掌握投资组合公司的重叠情况。

• 第21条终于真正获得重视

另一项引人注目的创新在于，新指南草案专设一个章节，阐述《欧盟合并条例》第21条项下的正当利益及相关程序。《欧盟合并条例》第21条规定，尽管欧委会在审查具有“欧盟维度”的集中方面拥有专属管辖权，但成员国仍可以采取适当措施，保护自身正当利益，如公共安全、媒体多元化、审慎规则等。

这一修订属于一项实用但又姗姗来迟的增补。第21条在欧盟合并控制制度中存在已久，但有关其实际运用的指引却一直非常有限。现在，新指南草案提出了一种更加系统化的处理方式，明确了成员国可以行使正当利益的相应情形以及所适用的程序机制。但与此同时，更加频繁的应用第21条却有可能导致碎片化执法，进而损失“一站式”交易审查所带来的效益。

• 可持续性、韧性及竞争力

新指南草案在政治层面最显著的特征便是其反复地提到可持续性、韧性、竞争力和地缘政治。这些主题目前在新指南草案的基本原则和框架结构中都占据了显著位置。

同时，这些概念似乎已不再仅限于充当政策背景，更是已经成为能够影响竞争参数、市场力量乃至更加广泛的合并效果界定的考量因素。

但即便如此，也不应过度夸大其实际意义。尽管新指南草案前所未有地突出了这些概念的重要性，其底层分析框架仍带有不完整性和不确定性。

这一点在效率抗辩的处理方式上最为明显。虽然新指南草案反复传递出可持续性、韧性和投资可能具有重要意义的信号，但这些益处将如何在实践中予以量化、权衡和验证，草案却始终未予明确。相关条款虽然提出了要纳入更多考量的可能性，但尚未就如何将这些主题转化为合并审批的依据提供明确的方法。

因此，相应的结果便是，新指南草案在原则上雄心勃勃，在应用方面却是小心谨慎。除了影响倡导策略之外，这项修订将如何转化为具体成果，目前还需拭目以待。

流程与时间安排

欧委会已于4月底启动了公开意见征求程序，意见征求期截至2026年6月26日。同时，欧委会还计划于2026年6月10日举办利益相关方交流研讨会。在最终定稿后，新的指南预计将在2026年底之前，同时取代2004年《横向合并指南》和2008年《非横向合并指南》。

对于企业、投资人和交易撮合商而言，这一意见征求程序值得积极参与。新指南草案并非与过去的彻底决裂，但至少会决定未来十年欧委会开展合并审查的方式，并且会在那些试探现行原则的适用边界的交易中，决定相关方主张规模、创新、韧性及战略必要性的空间。