欧盟委员会公布《数字网络法案》立法提案

2026年1月21日，欧盟委员会公布了《数字网络法案》的立法提案。我们在下文中总结了提案中涉及电信运营商和连接服务提供商的关键条款：

• 加速泛欧盟市场准入：根据《数字网络法案》草案第10.1条，“在通用授权制度下，有意向在一个或多个成员国提供电子通信网络或服务的提供商须依照‘单一执照’程序，向其中任一成员国的国家监管机构提交申报。”但是，提供商仍要在其提供电子通信网络和/或服务的所有成员国内，服从每一个成员国的国内执法管理。
• 调整频谱和编号机制：《数字网络法案》建立了一套更加集中的欧盟频谱和号码管理方法。法案规定了适用于整个欧盟地区的措施，例如单一市场频谱程序、统一授权条件以及一站式频谱申请程序，并创建了欧盟层级的授权框架，同时还设立了卫星网络和服务的专项制度。具体包括设立欧盟层级的卫星频谱授权体系、增强国际电信联盟申报协调机制以及确保卫星和地面频谱分配在欧盟全境协调共存。
• 铜缆退网：《数字网络法案》要求各成员国制定强制性国家转型计划，确保在2035年前逐步淘汰铜缆网络，过渡至光纤网络。各成员国须在2029年10月31日之前向欧委会提交各自的“国家光纤转换计划”。该进程还伴有多项旨在保护消费者的措施，例如及时提供明确的退网信息和确保服务连续性等。
• 电信运营商与大型内容提供商：尽管草案未规定任何形式的强制性“网络费”，但针对互联互通问题引入了一项自愿调解程序。该程序使得电信运营商（业务运营商）与大型内容/云服务提供商能够通过欧盟层级的统一系统，解决流量效率和基础设施成本方面的争议。此外，提案还建立了一项欧盟/BEREC主导的合作框架，包括规定BEREC有义务就影响电子通信服务高效提供的技术/商业事项发布指导方针，以及由国家监管机构（NRA）提供“自愿调解机制”，并在两个月内征求BEREC意见。这项合作框架有望成为互联互通/流量相关议题的结构化讨论平台，也是诉讼与监管风险的关键观察领域。
• 开放互联网：根据《数字网络法案》草案第93.1条，终端用户有权“通过自身互联网接入服务，获取和传播信息及内容，使用和提供应用程序及服务，使用自选终端设备，且不受终端用户或提供商所在地以及相关信息、内容、应用程序或服务的位置、来源或目的地的限制。”《数字网络法案》通过保障上述权利，维护了“开放互联网接入”。同时，互联网接入服务提供商还需要每两年报告一次其为保障网络中立性所采取的措施。
• 普遍服务：《数字网络法案》重新调整了普遍服务制度，旨在确保固定地点互联网及语音服务的基准接入。法案参照多数消费者享有的最低带宽，制定了欧盟统一的“充足”连接性界定程序，并通过欧洲电子通信监管机构（BEREC）指导协调各国实施方式。
• 韧性与危机应对准备：《数字网络法案》将电子通信网络/服务及其他数字基础设施认定为关键基础设施，并要求BEREC正式通过《欧盟数字基础设施应急预案》，其中包括评估、运营建议及危机管理实践。通过对标《网络与信息系统安全指令2》（NIS2）和经修订的《网络安全法案》（CSA 2.0），《数字网络法案》还将统一的供应链安全要求整合到电子通信服务提供商的通用许可制度中。
• 治理：《数字网络法案》通过强化BEREC和无线电频谱政策机构（RSPB）的职能，和设立数字网络办公室（取代BEREC办公室），进一步巩固欧盟层面的治理体系。RSPB将在无线电频谱政策、跨境协调及国际合作方面发挥更具战略性的作用，并在频谱与监管问题交汇领域与BEREC保持紧密协作。
• 给予消费者运营商（B2C）的保障：《数字网络法案》基本承接了《欧洲电子通信守则》（EECC）中现行的“终端用户权利”条款，以保护消费者权益（包括合同标准化信息要求、信息公示要求、合同期限与终止条款、捆绑套餐规定等）。
• 事前监管：显著市场力量制度仍继续适用，各成员国的国内监管机构可据此通过适用三项标准要件的检验方法，识别需要监管的市场，进而实施批发接入监管。尽管法案取消了功能性及自愿隔离条款，但却引入了一项欧盟同意的批发接入产品，作为默认的接入救济措施。

简言之，《数字网络法案》旨在正式通过一项涵盖授权、频谱、卫星、号码、市场监管及终端用户保护等领域、更加协调统一且可直接适用的单一市场框架，并依托欧盟层面的协调机制与治理体系，进而解决监管碎片化问题。

就此而言，欧委会决定依靠条例而非指令实现相应目标，是经过深思熟虑的战略决策，并且也与欧委会监管人工智能和数字平台等其他数字经济领域的策略同出一辙。欧委会认为，EECC基于指令的架构已导致成员国在实施进度上的延误及不同国家间的监管分歧。在技术迭代周期日益加速的环境下，欧委会认为此种规制方式已不再切实可行。