美国司法部重启《反海外腐败法》执法， 新指南突出保护美国利益

美国司法部发布新的FCPA调查与执法指南

2025年6月9日，美国司法部副部长Todd Blanche发布题为《FCPA调查与执法指南》的备忘录。该指南是以行政令（参见众达前期法律评论）为基础，行政令要求在未来180天内暂停FCPA执法并责成司法部发布推进美国利益的修订政策。此外，指南还就如何实施美国司法部长Pam Bondi于2025年2月5日发布的题为《彻底消除卡特尔和跨国犯罪组织》的备忘录提供了更加详细的标准，该备忘录要求FCPA检察官优先处理跨国犯罪组织及卡特尔为进行人口走私和毒品枪支贩卖而实施贿赂的案件。

指南旨在减轻在海外经营的美国公司所承担的不当负担，优先针对直接损害美国经济和国家安全利益的实质性不当行为开展执法行动。该指南的纲领性目标，是为守法美企提供权益保障，使其免受通过贿赂外国官员获取不当商业利益之竞争对手的侵害。

为实现这些目标，指南要求检察人员在决定是否启动FCPA调查或执法行动时考虑下列因素（非穷尽列举）：

• 是否涉及卡特尔和跨国犯罪组织：检察人员需要考虑的“首要”因素是被指控的不当行为：(i) 是否与卡特尔或跨国犯罪组织实施的犯罪活动有关联；(ii) 是否利用了洗钱组织或参与为卡特尔和跨国犯罪组织洗钱的空壳公司；或者 (iii) 是否与收受卡特尔或跨国犯罪组织贿赂的国有实体员工或其他外国官员有牵连。这项执法重点工作与行政令及美国司法部长在2025年2月5日发布的备忘录一脉相承，同时还表明司法部可能会重点关注拉美和南美等特定区域。然而，这也代表着与先前执法实践的明显偏离，毕竟过去一直鲜有涉及卡特尔和跨国犯罪组织的FCPA执法案件。
  
  
• 是否保障美国公司的竞争机会：另一项需要考虑的重要因素是被指控的FCPA不当行为是否会剥夺特定可识别的美国实体参与公平竞争的机遇以及/或是否会对特定可识别的美国实体造成经济损害。在调查和起诉涉嫌违反《防止外国勒索法》（“FEPA”，该法对贿赂的需求侧，即索贿行为，进行定罪追责）的潜在违法行为时，司法部检察人员亦需要考虑上述问题。美国司法部刑事司司长Matthew Galeotti曾在2025年6月10日的发言中指出，“当事人的国籍或涉案公司的总部所在地并不是问题的关键。简单来说，只要涉案行为会真正影响到美国或美国人民，就有可能面临美国执法机构的检控。”

尽管美国司法部已强调指出，这一执法变迁非意在侧重针对特定国籍的个人或公司，但强调美国公司参与公平竞争的机遇这一点还是明显表明，非美国公司贿赂外国政府官员的行为，或至少是会导致任何美国公司处于竞争劣势的贿赂行为，将会面临司法部的严格审查。实际上，指南已经特别指出，“从历史案例来看，情节最恶劣的贿赂行为往往由外国企业实施——这一点从FCPA的执法数据中可见一斑：无论是从违法行为波及范围，还是处罚金额规模来衡量，该法案下最重大的执法行动，绝大多数都是针对外国企业提起的。”

• 是否推进美国国家安全：除上述因素外，还有一项重要的考虑因素是被指控的不当行为是否会对美国国家安全构成紧迫威胁，例如贿赂腐败外国官员的行为是否关系到对美国国防和情报行业具有关键意义的重要基础设施或资产（例如矿产、深水港口）。
  
  
• 是否存在重大腐败：FCPA执法还将重点关注能够证实特定个人存在腐败意图的违法行为 – 例如款项巨大的行贿行为、经证实是为掩盖该等行贿付款而采取的复杂手段（例如洗钱）、为实施贿赂计划而进行的欺诈行为，以及妨碍司法公正的行为等，而常规商业惯例或者小金额的、可普遍接受的商业礼节（诸如差旅和娱乐）或疏通费用则不属于重点关注之列。

上述非穷尽性因素本身并不具有决定性意义，指南已明确声明，实际评估中需结合具体情况综合考量多重因素。指南甚至还提出，由于揭示相关事实往往需要进一步的调查，因此检察人员可能需要在尚不确定这些非穷尽性因素是否适用的情况下启动调查。总体而言，这些因素表明，未来的FCPA执法工作将侧重于对美国国家利益构成风险或涉及卡特尔和跨国犯罪组织的重大贿赂阴谋，而且在决定是否启动FCPA调查和执法行动方面，美国司法部仍保留着极大的自由裁量权。

此外，指南还对FCPA执法做出了一些值得注意的程序性修改。未来，检察人员必须：

• 取得高层授权后才可启动新的FCPA调查：在启动任何新的FCPA调查或执法行动前，检察官必须获得刑事司助理司法部长或更高级别司法部官员（均为政治任命官员）的授权。而此前，职业检察官可直接启动此类调查。
  
  
• 考虑调查对公司造成的影响：检察人员必须在整个FCPA调查过程中考虑公司合法业务可能受到的干扰以及对公司业务经营产生的影响。因此，检察人员必须尽可能地高效推进调查程序，并且在整个调查过程中，而非仅仅在调查解决阶段，考虑相应的“附加后果”。
  
  
• 考虑将案件移交其他执法机构：指南还强调指出，检察人员应优先办理有必要由美国司法部开展调查的案件（例如，牵涉美国利益的案件），并评估是否将案件移转给具备管辖意愿与执法能力的境外监管机构或国内监管部门处理。值得注意的是，司法部刑事司司长Galeotti曾在6月10日的讲话中明确表示，“刑事司将积极协助外国对口部门及国内监管机构，确保其能有效维护管辖权益并履行法定职责。”但指南未明确说明司法部是否会延续其与美国证券交易委员会（“证监会”）及外国监管机构开展平行调查的长期惯例。
  
  

指南显示，FCPA执法还将重点关注相关个人，特别是重大不当行为的实施人，而仅以“非特定渎职行为”为由对公司进行起诉的做法则不予鼓励。刑事司司长Galeotti在其讲话中解释称，这一因素标志着执法重点已转向“个人的特定不当行为，而不再适用公司集体知情归责理论”。

指南指出，在确定是否对相关FCPA事项展开调查或进行起诉时，美国司法部检察人员仍须继续遵循其他适用政策，包括司法部《联邦起诉商业组织原则》，该原则要求，除其他考虑因素外，检察人员还要考虑犯罪行为的性质和严重程度以及起诉的威慑效果。此外，指南还规定司法部保留一定的检察裁量权，可根据总体情况自行决定是否继续或终止先前进行中的任何执法行动。据称，在依照行政令要求暂停FCPA执法期间，司法部停止了近半数当时进行中的FCPA调查程序。指南及其他相关司法部政策将适用于当前及未来的FCPA调查执法行动。

观察评论

指南所体现的FCPA执法重点与实务转变，为企业重新评估其合规体系中的关键环节（包括风险评估、第三方管理及内部调查等）提供了重要契机。就该《指引》的核心要点而言，主要包含以下启示：

• 美国司法部的FCPA执法将受“美国利益”考量驱动：指南指出，损害美国利益的外国贿赂行为将会面临更高的司法部执法风险，而仅涉及常规商业惯例行为或对美国利益影响极小的被控不当行为则不太可能受到司法部调查。尽管总部位于美国的公司也可能会像非美国公司一样，藉由其外国子公司的行为或其他方式损害美国利益，但指南已经明确，通过外国贿赂行为损害美国利益的非美国公司会面临更高的FCPA执法风险。
  
  
• FCPA执法将聚焦于涉及重大贿赂支付及明确个人腐败意图的情形：指南实际已要求美国司法部检察人员将严重程度足以需要开展调查和起诉的FCPA事项与严重程度不足的FCPA事项区分开来。而FCPA事项的严重程度，一般通过涉案付款金额（“极低或小额”）或与相关外国官员交往的性质（“常规商业惯例”）等因素衡量。尽管明确认可“（相关款项构成）外国书面法律项下合法的合理善意支出和付款这一肯定性抗辩理由”，但未就如何判定交易是否构成“善意、常规或小额”提供更具操作性的标准。此外，司法部已明确否认公司集体知情归责理论，这应该基本可以降低针对公司实体开展过于激进的执法行动的风险。尽管如此，相关公司还是应该时刻留意是否存在适用雇主责任原则的情况。按照该原则，员工及代理商的具体行为与主观意图可直接追溯至雇主及委托方。
  
  
• FCPA执法重点仍有可能改变：相关公司及人员需要知晓，在本届及未来政府任期内，FCPA执法重点仍有可能做出额外调整，同时，违反FCPA的各项指控罪名仍适用五年的诉讼时效。此外，指南并未直接影响到美国证监会的反腐败执法重点，证监会是负责依据FCPA的相关条款（包括簿记及内控条款）对发行人开展民事执法。事实上，截至目前为止，证监会一直未宣布其FCPA执法重点有何变更。
  
  
• 跨国合作持续前景及伴随的执法风险：指南同时亦未影响到外国执法机构的反腐败执法重点工作，且多家外国执法机构均重申了大力开展反贿赂执法的承诺。多年以来，美国司法部及其他机构的执法官员一直与国内外同行密切协作，共同开展国际贿赂案件的调查和起诉工作。指南显示，司法部至少有意向与这些司法辖区继续保持合作。在特定情况下，相关公司及其人员还应意识到，即使其遭遇美国司法部FCPA执法的风险可能已降低，但仍有可能在美国以外的司法辖区面临执法风险。实际上，英国重大欺诈案件办公室、法国国家金融检察署与瑞士检察长办公室已于近期宣布成立新的特别行动组，以加强反腐败合作和协调工作。此外，我们还强烈建议相关美国企业考虑国家间地缘政治冲突对国际执法风险的潜在影响 – 例如，如果针对与美国政府间存在政治冲突的司法辖区内的公司或外国官员开展FCPA或FEPA执法，有可能导致这些司法辖区的相关机构对美国公司及其员工开展调查和执法行动的风险提高。