法律视野

D.C. Circuit Holds that CFIUS Must Provide Due Process Before Prohibiting a Transaction

美国法院有关外国投资委员会的裁决

华盛顿哥伦比亚特区巡回法院裁定美国外国投资委员会在禁止某项交易前必须提供正当法律程序

美国联邦上诉法院华盛顿哥伦比亚特区巡回法院作出了一项具有里程碑意义的裁决,赋予交易方在其交易被美国外国投资委员会(“CFIUS”或“委员会”)进行国家安全审查和调查后被美国总统阻止或延缓时获得正当法律程序保护的权利。通过推翻地区法院就Ralls Corp诉CFIUS第13-5315号案做出的针对委员会和总统的指控的驳回裁决(华盛顿哥伦比亚特区巡回法庭,2014年7月15日),合议庭确认Ralls Corporation (“Ralls”或“该公司”)收购了受宪法正当法律程序权保护的财产,而委员会和总统未能在委员会审查过程中提供对该权利的保护。为此,尽管确定委员会程序的《国防生产法》(“DPA”)之埃克森-费罗里奥修正案规定总统按照《国防生产法》做出的调查及行动不受司法审查限制,华盛顿哥伦比亚特区巡回法院裁定委员会的缓解令涉嫌违宪。

美国外国投资委员会审查程序

《国防生产法》(“DPA”)的埃克森-费罗里奥修正案授予委员会审查外国主体进行的可能控制美国公司的合并、收购及其他交易,从而判断该交易是否影响美国国家安全的权利。2007年《外国投资与国家安全法》(“FINSA”)对这一授权予以确认并把委员会确立为一个法定机构。如交易方认为其交易属于《国防生产法》和委员会规范范畴的,应向委员会提交申报通知,并接受多机构审核程序的审查。委员会也可能应委员会成员单位或作为委员会主席单位的财政部的要求启动交易审核程序。委员会的初步审核期限不超过30天。如委员会认为存在未决的国家安全问题,则可发起为期45天的对交易的调查。上述调查后,如委员会认为交易对国家安全仍存在不可消减的威胁,则必须向总统提出延缓或禁止交易的建议,总统必须在15日内作出决定。《国防生产法》规定总统的调查行动“应不属于司法审查的范围”。除非交易方提交的申报通知存在实质性的不准确或不完整,导致交易将不得被重新审核,那些不存在未决的危及国家安全问题的交易将会获得委员会的批准。

事实背景

Ralls是一家由两名中国公民持有的美国公司。该公司在2012年的一系列交易中收购了四家为开发俄勒冈州中北部风力发电厂而设立的有限责任公司(“项目公司”)。项目公司持有的各项资产包括其租赁的位于美国海军进行轰炸及训练的空中禁区下方及附近区域的风力发电厂场地的物业。已在该区建立的数个风力涡轮发电机组,包括位于轰炸区内的风力涡轮发电机组,均由外方所有或制造。

Ralls在交割完成项目公司的交易后,开始在各项目场地施工。尽管该公司在项目规划期间曾与海军交涉(并在海军的敦促下改动了其中一项项目的选址),但Ralls决定在交易完成前不向委员会提交自愿申报通知。相反,委员会通知Ralls如其不提交申报通知,国防部有意启动审查。随后,Ralls才提交申报通知,且在委员会审核期间对一些问题作出回复,并向委员会做过一次陈述。委员会在30天的审核期和45天的调查期内认定Ralls对项目公司的收购对国家安全存在威胁,并通过两项裁定实施临时风险缓解措施,要求Ralls停止施工、移除项目物业上堆积的设备,并通知委员会关于项目公司的任何出售情况。经过调查后,该事项被提交总统审核,而总统认为该交易危及了国家安全。 基于以上认定,总统命令Ralls放弃其在项目公司中的利益,以及进入和使用场地的其他限制。

委员会和总统均未告知Ralls其赖以认定该交易存在国家安全威胁的证据,也未给予Ralls反驳证据的机会。Ralls在美国哥伦比亚特区法院基于各项理由就委员会和总统颁布的法令提出异议。哥伦比亚特区法院最初基于管辖权驳回了除依据第五修正案提出的政府未经正当法律程序剥夺Ralls财产权以外的所有诉求。该法院随后驳回了正当法律程序的诉求,认为Ralls在收购财产时知道此收购存在被总统否决的风险并在交易交割前放弃了获得委员会批准的机会,因而其财产利益不受宪法保护。

华盛顿哥伦比亚特区巡回法院的撤销裁决

今年7月,华盛顿哥伦比亚特区巡回法院撤销了下级法院作出的驳回所有诉求的裁决并认为Ralls对项目公司拥有一项既得的、受宪法保护的财产权。因此,该法院审查了总统取消交易前委员会向Ralls提交的信息,并认为该审核程序不足以满足宪法标准。该法院认为Ralls有权审阅致使政府采取措施的非涉密证据并应有机会对该证据进行反驳。尽管Ralls参与了委员会的审核程序并有机会对委员会提出的问题作出回应,法院认为委员会未向Ralls提供致使其作出该交易对国家安全产生威胁结论的非涉密证据,也未给予该公司反驳以上证据的机会。值得注意的是,法院认为政府不必为公司提供接触涉密证据的渠道,正当法律程序的保护仅限于获取针对Ralls的非涉密证据。

巡回法院还恢复了Ralls针对政府的其它控告的效力,认为地区法院作出的其对委员会临时法令的诉求不具有管辖权的裁决不适当。以上控告作为未决事项不予受理是因为总统令取代了委员会的法令。相反,华盛顿巡回法院认为由于委员会审核周期短,委员会的法令有逃避司法审查的可能,因此Ralls基于未决原则的例外具备起诉资格。

裁决的重大影响

华盛顿哥伦比亚特区巡回法院撤销地区法院做出的驳回所有诉求的裁决,影响重大,主要有以下几个原因:

第一,该裁决对委员会审核程序提出正当法律程序的要求是史无前例的。委员会和交易方通过互换关于交易的信息可使交易方了解委员会潜在的关注点。但该审核程序具有临时性且相关规定并不详细。巡回法院通过认定交易方有权获取政府依据的非涉密证据,使非正式交流更为严格并为交易方建立可信赖的底线。此外,该审核程序必须在总统禁止交易令签发前进行。由于《国防生产法》只留给总统15天的时间作出决定,在实践中,这意味着委员会需在30天审核期和45天调查期内纳入该程序。就存在重大问题的交易而言,这可能会压缩委员会进行交易调查并决定是否向总统建议禁止交易的时间。

第二,华盛顿哥伦比亚特区地区法院认为尽管《国防生产法》使总统禁止交易的调查和行动免受司法审查,但某些附带指控属于可受司法审查的问题。因此,尽管交易双方或许不能对总统做出的交易威胁美国国家安全的结论提出异议,但他们或许可对总统做出该结论所采用的方法提出多项异议。除正当法律程序诉求外,像Ralls案一样,可提出的潜在诉求包括:平等保护权利主张或交易方有权基于第五修正案的征用条款提出有权获得“合理补偿”的权利主张。

第三,尽管Ralls可能在庭审中获胜,可它或许最终赢不了这场战争。华盛顿哥伦比亚特区巡回法院强调尽管总统禁止交易的行为被要求符合正当法律程序,该程序仅赋予原告审阅非涉密证据以反驳该证据的机会。总统无需披露涉密证据或“其对国家安全有关的敏感问题的相关思考”。巡回法院还表达了是否更多的程序将导致不同结果的不确定性。Ralls可能会得到法庭申辩的机会,但如果政府不解释禁令背后的原因,其完成项目物业建设的前景可能性并不会显著增加。

最后,华盛顿哥伦比亚特区巡回法院裁决的实际影响仍有待观察。政府可能会寻求华盛顿巡回法院全体法官及/或美国最高法院作进一步审查。此外,华盛顿哥伦比亚特区巡回法院的裁决仅直接影响委员会或总统试图禁止一项交易的案件;然而,这项裁决对于大多数提交至委员会并被委员会无条件批准或交易方自愿同意接受风险缓和措施的CFIUS申报交易而言,其是否会产生某种程度的间接影响,目前尚不明确。

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